【中医药法一周年】回顾中医药立法初始的日子

（作者：桑滨生 廖宁）2017年7月1日，《中华人民共和国中医药法》正式施行。制定《中医药法》是我国几代中医药人和全社会共同努力的成果，从最初起草《传统医药法》开始，逐步转变到制定《中医药法》，国家中医药管理局原立法办桑滨生、廖宁、郭子华、张恒有、李宗有、苏庆民、李军德经历了2005~2006年《中医药法》起草的那段初始岁月。在《中医药法》实施一周年之际，我们为您追忆《中医药法》立法的艰难历程。

    2005年，我国各行各业的立法均已建立，法制体系基本形成，但中医药立法相对滞后，仅在2003年出台了一部《中华人民共和国中医药条例》。特别是我国医药卫生的相关法律已将中医药的有关管理内容纳入其中，中医药立法的必要性和空间减小，立法的呼声也在减弱，中医药立法处于低谷。2005年年初，恰逢《中华人民共和国中医药条例》施行近两周年，当时的国家中医药管理局、卫生部、国务院法制办领导在一次碰面时谈道：“中医药应该有一部法律”。以此为契机，国家中医药管理局领导回去后，与政策法规部门商议，启动了新一轮的中医药立法征程。

克服立法困难从“零”开始

    立法工作从组建机构开始，国家中医药管理局成立了立法领导小组、立法办。立法办由国家中医药管理局原人事与政策法规司牵头，办公地点设在原中国中医研究院行政大白楼。立法办成员由中医药行业的专家团队组成，立法办下设起草组、联络组、综合组。桑滨生任立法办主任，副主任为张恒友、郭子华、于友华、李宗友。立法办主要成员为余海洋、李军德、苏庆民、温丽、田毅，联络组成员为张恒友、李钟军。1983年，董建华等全国人大代表曾提出中医药立法议案，由于当时立法条件不成熟，2003年4月国务院先行制定了《中医药条例》，属于下位法的行政法规，中医药行业尚未形成独立法规体系，与中医药相关法规分散于各个法规之中。

    摆在立法办成员面前的困难重重，没有立法资料参考，没有立法思路可循，没有立法经验借鉴，立法从“零”开始启动，立法工作面临着严峻考验。我们主要从抓好“四个基本”开始，包括基本资料收集、基本专题研究、基本问题梳理、基本框架形成。一方面，及时总结以往政策执行中经验和问题，处理好各方面关系，积极稳妥开展传统医药立法工作。另一方面，做好制度建设的顶层设计，不是在现有法规上拔高，最终要运用法律解决中医药长期存在的关键问题、难点问题，从事业发展高度研究立法。

构建立法的基本思路及框架

    立法办着手全面梳理中医药行业需要解决的主要问题，确立立法指导思想、立法宗旨和立法原则，明确立法调整对象、适用范围、制度设计，着手确立《传统医药法》立法基本思路和框架。

    立法依据。一是1982年通过《中华人民共和国宪法》第21条明确规定“国家发展医药卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，为制定《传统医药法》提供了法律依据。二是党和国家关于中医药等传统医药的方针政策为制定《传统医药法》提供了政策依据。三是现有中医药等传统医药法制建设经验和内容为制定《传统医药法》奠定了良好基础。四是建国以来的中医药工作实践，《中华人民共和国中医药条例》颁布实施，特别是当时已有24个省、直辖市、自治区出台了中医药相关地方性法规，为立法积累了宝贵的经验，对中医药等传统医药的特点和自身发展规律逐步有了明确的认识，为建立符合中医药特点的法律制度提供了理论和实践依据。五是国外传统医药立法为我国立法提供了许多可借鉴的经验。因此，立法条件具备，时机成熟，尽快立法迫在眉睫。

    立法宗旨。立法根本目的是要保护扶持，促进发展，规范管理。一是保障传统医药继承和创新；二是规范传统医药的管理；三是促进传统医药的事业发展；四是保护公民身体健康。
 

    立法原则。一是国家坚持中西医并重方针，促进传统医药和现代医药协调发展；二是国家实施保护和扶持政策，规范传统医药管理，促进全面健康发展；三是坚持继承与创新相结合、传统医与药相结合、传统医药与现代医药相结合，促进可持续发展；四是保持和发扬传统医药的特色与优势，遵循传统医药自身发展规律。

资料收集整理收获“副产品”

    立法办着手摸清中医药法规“家底”，收集整理建国以来中医药相关法规。立法办建立立法工作资料库，编辑文件目录，从法规内容上涵盖了机构人员与技术管理类、医疗预防保健与康复服务类、教育类、中药类、资源和知识产权保护类、国际交流与合作类、政府职责与保护措施类、监督管理类、综合管理类等十大类别目录。为了便于立法起草工作参考研究，立法办又对文件资料和文献资料进行收集整理、目录分类并编辑成册。从法规位阶上，分别整理出与中医药相关的国内法律、行政法规、部门规章、规范性文件及国外传统医药法规汇编成6分册。此外， 还收集国内外资料1426份，国内资料1207份，国外资料219份。

    在网络信息尚不发达的年代，借助纸质文件，从筛选甄别到分类整理，全部采用手工计算机录入历史文件资料，形成电子文档，立法办成员为此付出了艰辛劳动。2006年1月，由中国中医药出版社正式出版的《中医药相关法规汇编》是建国以来，首次对中医药行业政策法规体系的全面梳理，从卷帙浩繁历史资料中理清现行中医药法规的框架脉络，也是立法办收获了立法意外“副产品”，更是一项不可或缺基础性工作，为立法研究奠定了坚实基础。

2005年年初，立法办首先向国务院、全国人大有关负责立法的部门进行了沟通汇报，争取得到他们的支持和指导。当时，人大常委会负责医药卫生立法部门的一位同志对我们说，人大的立法项目首先要列入人大常委会的立法规划，而列入规划要具备两个条件，一是有个好的稿子，二是要有广泛的民意，即诸多人大代表的议案，这也是过去中医药立法工作中值得总结的地方。国务院有关负责立法的同志对我们说，这次立法不应只是在原有《中华人民共和国中医药条例》基础上拔高，而是应该有全新的思路和框架。这样，工作思路明确了，围绕起草和推动这两条路径，中医药立法工作全面启动。

立法着力调研论证

    立法起草从哪里入手？这是困扰起草人员的一个难题。首先，我们听取了行业内外的意见。在几个月内，立法办邀请各界领导、专家召开了20余次专题研讨会、座谈会、论证会等，参加人数有200余人。

    当时，针对下面两个问题存在着不同的观点。一是在立法的定位上，是搞个全面的、覆盖以前所有有关中医药法律、法规内容的法，还是与现有有关中医药法律、法规相衔接的法；二是在法律名称上，是叫“传统医药法”，还是叫“中医药法”。这两个问题是在工作中才逐步认识和解决的。在调研论证工作中，立法办形成了29期立法工作简报，有效推动了立法工作，也为今天留下了非常珍贵的立法史料。

立法历经数次易稿

    立法起草是一项开创性工作，在起草法律提纲过程中，我们经常将起草条文推倒重来，认真研究，仔细推敲，力求条文运用法言法语进行表述。立法要求站在国家高度，解决关键问题，创新制度设计，建立中医药国家基本制度。2006年3月，立法办汇总确定了16条需要传统医药立法解决的问题，草拟稿形成了14章节，包括总则、医疗机构、从业人员、教育、科学研究、资源保护、知识产权保护、对外交流与合作、民族医药与中西医结合、监督管理、保障措施、法律责任等。4月，立法办召开了传统医药立法起草论证会。5月，经过3次立法讨论会和1次汇报会，《传统医药法》正式更名为《中医药法》。6月，立法办召开了两次《中医药法（草拟稿）》起草说明会。6月~7月，国家中医药管理局分别向全国行业主管部门征求立法意见，共征集556条，主要涉及行业管理内容；而后，又分别向22家部委局征求立法意见，共征集98条，主要意见集中在职能范围界定。

    此外，立法办还向全国人大代表、局老领导和部分中医药老专家征求立法意见。7月，立法办赶赴山西运城立法调研，进一步补充和完善了立法草拟稿。8月，立法办先后两次组织召开《中医药法（送审稿）》修订会和审定会，对立法内容分类汇总、逐条梳理，进行全面修订。9月，国家中医药管理局召开《中医药法（送审稿）》起草说明讨论会，最终确定了《中医药法（送审稿）》（共13章75条），由国家中医药管理局正式上报原卫生部审议，同时抄报全国人大、国务院有关部门。

立法取得重大进展

    中医药立法工作，一边抓好起草，一边做好推动工作。从立法开始，立法办就千方百计联系与中医药有关的全国人大代表，与他们沟通汇报，讲述中医药立法的意义和必要性，争取他们的支持。2006年2月，国家中医药管理局领导、立法办多次邀请两会代表就立法草稿进行座谈。在2006年3月召开的全国两会上，共有453位全国人大代表提交了14份关于中医药立法的议案，被列为当年全国人大重点办理的议案。

    10月20日，全国人大在北京召开《中医药法》议案领衔人座谈会，14位议案领衔人做了发言，6位有关部门副部级以上领导出席了座谈会，呼吁加快推动中医药法立法工作。这是由全国人大教科文卫委员会主办的中医药立法历史上一次极其重要的会议，为推动中医药立法、明确立法思路、搭建立法框架起到了至关重要的作用。该会议达成以下共识：1.中医药立法应当具有针对性和前瞻性，要将现行有效方针、政策用法律形式固定下来，并上升为国家意志，实现法律化、制度化。2.应当明确各级人民政府在发展中医药事业中的责任；遵循中医药发展规律，建立符合中医药特点的管理制度，保持和发挥中医药特色和优势。3.要处理好《中医药法》与相关法规之间的关系。4.《中医药法》是国家制定的中医药根本法和基本法，要解决制约中医药发展的根本性、全局性、紧迫性问题。5.要解决好中医药监督体制问题，明确执法监督主体责任。

小结：通过2005年-2006年近两年的工作，一部《中华人民共和国中医药法（送审稿）》基本完成。这是一部与十余年后颁布的《中华人民共和国中医药法》思路、框架、内容基本一致的法律草案，同时被列为当年全国人大重点办理的议案，有了广大代表的呼吁和广泛的民意基础。有了这样一个工作基础，2008年第十一届全国人大常委会将《中医药法》列入五年立法规划。至此，中医药立法才真正意义上进入国家立法程序。

（文/国家中医药管理局原立法办 桑滨生 廖宁）